更新时间：02-26 编辑老师：佚名
明王朝处于中国封建社会的末期，对前代的制度多所继承，又多所创新，用以上两个因素来考查，可以对漕运总督设置的原因有一概括。按，明朝在设置漕运总督前，已经设置具有总管漕运性质的漕运总兵官，且总兵官属于本文所讨论的职权转变的起点，因此漕运总督的设置也要从漕运总兵官的设置谈起。
在主要运输路线的变迁上，明朝分为两个阶段。第一阶段为河海兼运时期。朱元璋初建明朝，定都南京，此乃长江三角洲富饶之地，对粮食供应自然不必担忧，运河南段的运量已经可以满足宫廷消费。此时需要粮食的另一地点在于北方和辽东的驻军。辽东驻地产粮无法满足自身需求，因此通过海运为驻军提供粮食。元朝灭亡后，残余势力北逃，虽未成一对峙政权，但历史上仍称之为北元。为了消灭北元势力，成祖朱棣将都城北移至北京，政治重心随之向北移动，此时辽东军屯发展完善，辽东的军饷已较为充足，原本由海路运去的粮食需求量逐渐减少，但京师的粮食需求还是不能得到满足，故海运还没有废止。“永乐元年纳户部尚书郁新言，始用淮船受三百石以上者，道淮及沙河抵陈州颍岐口跌坡，别以巨舟入黄河抵八柳树，车运赴卫河输北平，与海运相参”，[张廷玉：《明史》卷79《食货三》，中华书局1974年，第1915页。
]即开始河海兼运。
第二阶段为河道专运时期。海上运输的迅速虽为河运所远不及，但它的危险性与河运相比却略高一筹。海上风浪巨大，变化多端，漕船在海上损失很多。从永乐元年的数据可以看出，“全年总运量为六十万一千二百三十石，安全到达的只有四十九万多石，损失漕船占总运量的百分之十七”。[转引自陈文娟：《明代首任漕运总兵官——陈瑄》，《聊城大学学报（社会科学版）》，2009年第2期。]明政府不得不想办法加大河道运量，永乐九年（1411年），时任济宁同知的潘叔正上书建议重新修浚会通河，其言，“会通河道四百五十余里，其淤塞者三之一。浚而通之，非惟山东之民免转输之劳，实国家无穷之利”。[《明太宗实录》卷113永乐九年二月壬辰朔已未条，中研院历史语言研究所1983年，第1444页。]最终得到皇帝采纳。永乐十三年（1415年），会通河全面通航，在都督贾义和尚书宋礼的建议下，明政府选择“废海运而专恃河运”。[张廷玉：《明史》卷153《宋礼传》，中华书局1974年，第4204页。]
再看明政府对漕运的重视程度，明政府认为，“历代以来，漕粟所都，给官府廪食，各视道里远近以为准”，[张廷玉：《明史》卷79《食货三》，中华书局1974年，第1915页。]因此，要了解明政府对漕运的重视程度，不得不把上述运输路线的变化考虑其中。明初，任命武臣督理海运，正是因为海运艰险，又有倭寇的侵扰，需要士兵跟随漕船提供护卫。永乐二年（1403年），平江伯陈瑄被任命为第一任漕运总兵官，明朝以一主管官员总理漕运的体制自此始。
明代总督漕运官员的设置，经历了三次主要的转变。永乐元年（1403年）至景泰二年（1451年），为漕运总兵官这一军职专管时期，景泰二年（1451年）至万历二十七年（1599年）为漕运总督这一文职和总兵官这一军职协同共管时期。万历二十七年（1599年）后，为漕运总督文职专管时期。这三个阶段中漕运总督职权性质的演变，和官员自身开创性的作为对漕运管理制度的冲击有着很大的联系。
第一阶段，从永乐元年（1403年）到景泰二年（1451年），为漕运总兵官这一军职专管时期。“总督漕运总兵官一人。永乐二年设总兵、副总兵，统领官军海运。后海运罢，专督漕运”。[ 张廷玉：《明史》卷76《职官五》，中华书局1974年，第1866页。]此处始设的总兵官，即平江伯陈瑄。陈瑄是元末农民起义军的一支——陈友谅之后，宗族有着武职传统。他在平定穆鲁帖木儿叛乱时的英勇表现得到了朝廷重视，后“以劳累升右军都督府佥事，督操舟师于龙江”。[ 转引自陈文娟：《明代首任漕运总兵官——陈瑄》，《聊城大学学报（社会科学版）》，2009年第2期。]朱棣靖难，攻至江北，陈瑄率领舟师接应，帮助成祖攻下南京，以此封为平江伯，食禄一千石，成祖又赐其诰券，世袭指挥使。所以在成祖开始考虑漕运督理的合适人选时，也自然想起这位关键的功臣。
封建政府的人事安排，起初一般并无则例可以遵循，而且常常根据需要来设置，或以其他职位兼职，不甚明确。陈瑄既为总督漕运第一人，他的职权的确定很大程度上也与他自身的作为有关。回顾他在漕运总督任上的功绩可以发现，他不但擅长做带兵打仗的将领，而且还有着相当优秀的治理河道的才能。
前述永乐九年明廷采纳建议重新疏通会通河，负责此项工作具体实施的事宜的正是陈瑄。他协助宋礼，把山泉水导入汶水，而会通河的水源又主要来源于汶水，这样便保证了河水的水量。根据东高西低的特殊地势，他又设法在东边储水，在西边泄洪，以平衡水势。永乐十三年，陈瑄开凿清江浦，在从淮安城西至淮水这一段水道上，改造原来的仁、义、理、智、信五座水坝，代以板闸、移风、清江、福兴和新庄五座船闸，船只的通行因此大为便利。宣德年间，陈瑄又对淮扬运河西段的大片洼地进行改造，在原本连成一片的若干湖泊中开出一条独立的运道，漕船的安全得到保证。
治理河道之外，陈瑄也负责一部分漕船的建造和粮仓建设。漕运专走内河航道，与海运相比，航道变窄，水位也相应下降，用于海运的遮洋船须经改造方可继续使用，因此，陈瑄在湖广、江西造平底浅船三千艘，又沿着淮安至扬州的运河分段设置浅铺，制造一定数量的浅船，招徕浅夫，以防止改造后的浅船搁浅。宣德六年，陈瑄上奏：“江南民运粮诸仓，往返几一年，误农业。今民运至淮安、瓜洲，兑与卫所，官军运载至北，给与路费耗米，则军民两便”。[ 张廷玉：《明史》卷79《食货三》，中华书局1974年，第1917页。]这便是兑运法。兑运法改变支运法下传统的军民联运，而省去农民大量的运输时间，是对运法的一次重要改善，然而农民的补偿办法是给应运粮加耗米，而且是运至卫所交兑，这样一来，收纳加耗需另设专职，朝廷变敕令户部委任正官来负责。漕运管理的军事性质开始向文职官的管辖范围延伸，这与陈瑄的开创性作为是分不开的，然而，陈瑄的继任者们拥有他留下的职权范围，却都难以胜任，终于朝廷在正统二年“命左军都督佥事王瑜，佩漕运之印，充左副总兵。右军都督佥事武兴，充右副总兵，率领舟师，攒运粮储，所领运粮官军，悉听节制”。[《明英宗实录》卷35正统二年冬十月甲子条，中研院历史语言研究所1983年，第678页。]敕谕“今命尔等专管漕运，不必镇定淮安，应有军民人等词讼，悉发军卫有司自理，庶几杜绝小人是非，尔等钦承朕命无忽”。[《明英宗实录》卷35正统二年冬十月甲子条，中研院历史语言研究所1983年，第678页。]至此，总兵官的文官职权倾向受到抑制，副总兵不再镇守淮安，一定程度上也预示着明政府对武职官总漕能力的不信任和任用文官来分理的趋势，在这种趋势中走上前台的第一任漕运总督是王竑。